पृष्ठभूमि
भौतिक पूर्वाधारसम्बन्धी अन्तराष्ट्रिय सन्दर्भमा शास्त्रीय बुझाइ के रह्यो भने भौतिक पूर्वाधार भनेको राज्यको दायित्व हो । भौतिक निर्माणको लागि ठूलो पुँजी आवश्यक पर्छ । यसकारण पूर्वाधार भनेको आर्थिक उपार्जन गर्ने व्यापारिक संरचनाभन्दा पनि सार्वजनिक प्रयोगको संरचना भएकाले बजारी नाफा–नोक्सानको दृष्टिकोणबाट हेर्नुहुँदैन । बरु सरकारको सामाजिक दायित्वबाट बुझिनुपर्छ भन्ने मान्यताबाट अघि बढ्यो । विशेषगरी दोस्रो विश्वयुद्धपछि सन् १९८० को दशकसम्म यस्तै धारणा विकसित हुँदै गयो । खासगरी यातायात, सिँचाइ, जलविद्युत्, दूरसञ्चार, खानेपानी लगायतमा सरकारी लगानी नै हुनुपर्छ भन्ने आम मान्यता रह्यो । रेलमार्ग, हवाई यातायातका पूर्वाधार निर्माण मात्र होइन, त्यस्ता पूर्वाधारमा सञ्चालन हुने सेवा समेत राज्यले चलाउनुपर्छ भनेर सार्वजनिक संस्थानमार्फत चलाइयो ।
तर, भौतिक पूर्वाधार निर्माणसम्बन्धी अन्तर्राष्ट्रिय परिदृश्य उही रहेन । १९७० को दशकको अन्तिमतिर तथा ८० को दशकको थालनीतिर अमेरिकामा रोनाल्ड रेगन राष्ट्रपति भए । त्यही बेला बेलायतमा मार्गरेट थ्याचर प्रधानमन्त्री भइन् । उनीहरुको शासनकालको थालनीतिरै सार्वजनिक संस्था र खासगरी सम्पूर्ण सरकारी निकायहरु अर्थतन्त्रमा धेरै हावी भएको चर्चा हुन थाल्यो । त्यति मात्र होइन, सरकार र यससँग जोडिएका सार्वजनिक संस्थान लगायतका निकाय हावी हुँदा अदक्षता (इनइफिसियन्सी) बढ्दै गएको मान्न थालियो । यसले सेवाको गुणस्तर तथा व्यवस्थापकीय पक्षमा विकृति र अभावकारिता वृद्धि भइरहेको भनेर प्राज्ञिक, सार्वजनिक नीति–निर्माता र व्यवस्थापनको तहमा एकमत बन्यो । तत्पश्चात एउटा फरक सुरुआत गर्नुपर्ने आवश्यकता आइलाग्यो । त्यसैले बजार प्रणालीप्रति विश्वास राख्ने राजनीतिक पाटीको नेतृत्व गरिरहेका रेगन र थ्याचरको शासनकालमा निजीकरणको लहर सुरु भयो ।
पूर्वाधारमा निर्माणमा बुट मोडेल
निजीकरणको सिलसिलामा सार्वजनिक संस्थानले गरिरहेको सेवालाई पनि निजी कम्पनीलाई दिने र सरकारसँग भएका पूर्वाधार पनि निजी क्षेत्रलाई दिन थालियो । यो लहर नेपालमा सन् १९९० को दशकमा आयो । यसले पूर्वाधार निर्माणको परम्परागत सोच र भाष्यमा उल्लेख्य फेरबदल ल्यायो । यसरी परिवर्तन आउनुको प्रमुख दुई कारण थिए । पहिलो, अर्थतन्त्र व्यवस्थापनको आधारभूत दर्शनमा नै परिवर्तन गर्यो । सबै विषय राज्यमा नै निर्भर रहनुपर्ने र राज्यको केन्द्रीकृत भूमिका रहने अवस्थाबाट राज्य एउटा सहजकर्ता र नियमकको भूमिकामा मात्र रहने प्रणाली अपनाउन थालियो । पूर्वाधार लगायत लगानी र उत्पादनका क्षेत्रमा सकेसम्म र सम्भव भएसम्म निजी क्षेत्रलाई प्रवद्र्धन गर्ने भन्ने नयाँ भाष्य सिर्जना भयो । अर्थतन्त्र व्यवस्थापनको आधारभूत मान्यतामा नै परिवर्तन भयो ।
दोस्रो कारण, विकासशील देशहरुमा पूर्वाधार लगानीमा निजी क्षेत्रको संलग्नता खोजिनुपर्ने बाध्यता पनि सिर्जना भयो । जनसंख्या वृद्धि र विकशित देशहरूको दाँजोमा जतिसक्दो छिटो पुग्ने आकांक्षाले गर्दा दोस्रो विश्वयुद्धपछि विकासशील देशहरुले उच्च ७–८ प्रतिशतको उच्च आर्थिक वृद्धि हासिल गर्नुपर्ने बाध्यता बन्यो । द्रुत गतिको विकासका लागि भौतिक पूर्वाधारको निर्माणमा गर्नुपर्ने लगानी पनि त्यही अनुपातमा वृद्धि गर्नुपर्ने भयो । यसर्थ ठूलो मात्रामा लगानी पुँजी आवश्यक भयो । अर्थतन्त्र व्यवस्थापनको आधारभूत मान्यतामा नै परिवर्तन भयो ।
दोस्रो कारण, विकासशील देशहरुमा पूर्वाधार लगानीमा निजी क्षेत्रको संलग्नता खोजिनुपर्ने बाध्यता पनि सिर्जना भयो । जनसंख्या वृद्धि र विकशित देशहरूको दाँजोमा जतिसक्दो छिटो पुग्ने आकांक्षाले गर्दा दोस्रो विश्वयुद्धपछि विकासशील देशहरुले उच्च ७–८ प्रतिशतको उच्च आर्थिक वृद्धि हासिल गर्नुपर्ने बाध्यता बन्यो । द्रुत गतिको विकासका लागि भौतिक पूर्वाधारको निर्माणमा गर्नुपर्ने लगानी पनि त्यही अनुपातमा वृद्धि गर्नुपर्ने भयो । यसर्थ ठूलो मात्रामा लगानी पुँजी आवश्यक भयो ।
निजीकरणको सिलसिलामा सार्वजनिक संस्थानले गरिरहेको सेवालाई पनि निजी कम्पनीलाई दिने र सरकारसँग भएका पूर्वाधार पनि निजी क्षेत्रलाई दिन थालियो । यो लहर नेपालमा सन् १९९० को दशकमा आयो । यसले पूर्वाधार निर्माणको परम्परागत सोच र भाष्यमा उल्लेख्य फेरबदल ल्यायो । यसरी परिवर्तन आउनुको प्रमुख दुई कारण थिए । पहिलो, अर्थतन्त्र व्यवस्थापनको आधारभूत दर्शनमा नै परिवर्तन गर्यो । सबै विषय राज्यमा नै निर्भर रहनुपर्ने र राज्यको केन्द्रीकृत भूमिका रहने अवस्थाबाट राज्य एउटा सहजकर्ता र नियमकको भूमिकामा मात्र रहने प्रणाली अपनाउन थालियो ।
पूर्वाधार लगायत लगानी र उत्पादनका क्षेत्रमा सकेसम्म र सम्भव भएसम्म निजी क्षेत्रलाई प्रवद्र्धन गर्ने भन्ने नयाँ भाष्य सिर्जना भयो । अर्थतन्त्र व्यवस्थापनको आधारभूत मान्यतामा नै परिवर्तन भयो ।
दोस्रो कारण, विकासशील देशहरुमा पूर्वाधार लगानीमा निजी क्षेत्रको संलग्नता खोजिनुपर्ने बाध्यता पनि सिर्जना भयो । जनसंख्या वृद्धि र विकशित देशहरूको दाँजोमा जतिसक्दो छिटो पुग्ने आकांक्षाले गर्दा दोस्रो विश्वयुद्धपछि विकासशील देशहरुले उच्च ७–८ प्रतिशतको उच्च आर्थिक वृद्धि हासिल गर्नुपर्ने बाध्यता बन्यो । द्रुत गतिको विकासका लागि भौतिक पूर्वाधारको निर्माणमा गर्नुपर्ने लगानी पनि त्यही अनुपातमा वृद्धि गर्नुपर्ने भयो । यसर्थ ठूलो मात्रामा लगानी पुँजी आवश्यक भयो ।
अर्कोतिर शिक्षा, स्वास्थ्यजस्ता सामाजिक क्षेत्रमा पनि लगानी वृद्धि हुँदै गयो । यसले गर्दा पूर्वाधार निर्माणका योजना कार्यान्वयनको लागि सरकारको लगानी मात्र पर्याप्त भएन । निजी क्षेत्रलाई पनि लगानी गर्न दिने त्यसपछि पूर्वाधारसम्बद्ध सेवा सञ्चालन महसुलको आम्दानीबाट लगानी असुल उपर गर्ने पद्धतिको थालनी भयो । यसलाई निर्माण, स्वामित्व ग्रहण, सञ्चालन र हस्तान्तरण (बुट) मोडेल पनि भनिन्छ । बुटको थालनीसँगै अर्को महङ्खवपूर्ण परिवर्तन पनि आयो, जुन विषय केही पहिलासम्म निजी क्षेत्रलाई महसुलमार्फत लगानी असुल गर्न सम्भव थिएन, नयाँ प्रविधि तथा व्यवस्थापकीय प्रणालीले गर्दा त्यो सम्भव भयो । उदाहरणको लागि विद्युत् उत्पादन, प्रसारण र वितरण एउटै निकाय (विद्युत् प्राधिकरण) ले गर्ने गरेकोमा उत्पादनलाई छुट्ट्याइयो, जसले गर्दा उत्पादनमा निजी क्षेत्रको लगानी सम्भव भयो ।
नेचुरल मोनोपोली अर्थात प्राकृतिक एकाधिकार
पूर्वाधारको क्षेत्रमा प्रयोग हुने नेचुरल मोनोपोली अर्थात प्राकृतिक एकाधिकार भन्ने एउटा शब्द छ । यसको अर्थ केही पूर्वाधारको स्वरुप नै यस्तो हुन्छ कि तपाईले त्यो क्षेत्रमा एउटा मात्र कम्पनी सञ्चालन गर्न सक्नुहुन्छ । उदाहरणको लागि ऊर्जा र दूरसञ्चारलाई लिन सकिन्छ । विद्युतलाई ट्रान्सफर्मर राखेर घरघरमा वितरण गर्नको लागि प्रयोग गरिने तार दुईवटा कम्पनीको छुट्टाछुट्टै गर्न सकिँदैन । त्यस्तै, टेलिफोनको ल्यान्डलाइन पनि दुईवटा कम्पनीलाई दिने भन्ने हुँदैन । यस्तै, खानेपानीको वितरण पनि पर्छ । यसकारण केही क्षेत्रमा प्राकृतिक एकाधिकार त्यसको सेवाको प्रकृतिले गर्दा नै आवश्यक पथ्र्यो । तर पछिल्लो समयमा मोबाइल फोन आएपछि दूरसञ्चारमा प्राकृतिक एकाधिकारको क्षेत्र रहेन । तपाईंले एकभन्दा धेरै कम्पनीलाई सञ्चालन अनुमतिपत्र दिएर प्रतिस्पर्धा गराउन मिल्ने भयो । त्यस्तै, खानेपानीको प्रशोधन गर्ने विषय ठेक्कामा निजी क्षेत्रलाई दिन सकिन्छ । प्रशोधन गरेको परिमाणको आधारमा प्रशोधन गर्ने कम्पनीलाई लागत दिन सकिन्छ । त्यही काम सरकारी निकायले गर्दा धेरै खर्चिलो हुन सक्ने तर निजीलाई दिँदा न्यूनतम लागतमा हुने भएमा दिँदा राम्रो हुन्छ । यस्ता व्यवस्थापकीय नीति र तरिकाले गर्दा निजी क्षेत्र पनि लगानीको लागि सान्दर्भिक हुँदै गएको हो ।
एसियाली देशको अग्रता र राजनीतिक दृष्टिकोण
सन् ९० को दशकदेखि एसियाकै फिलिपिन्स, थाइल्यान्ड, इन्डोनेसिया, कोरिया र अलिपछि भारतले पनि पूर्वाधार निर्माणमा निजी क्षेत्रलाई आक्रामक रुपमा अघि बढाउन थाले । निजी क्षेत्रको संलग्नतालाई उदारताका साथ अवलम्बन गर्ने र प्रवद्र्धन गर्नतर्फ लागे । तर ठूलो पूर्वाधार निर्माणसँग राजनीतिक स्वार्थ पनि जोडिएर आउँछ । यसकारण पूर्वाधार निर्माण गर्ने भनेको प्राविधिक पाटो मात्र होइन । यसमा वित्तीय र आर्थिक पक्षको साथै राजनीतिक पक्ष पनि जोडिन्छ । राजनीति किन जोडिन्छ भने ठूलाठूला ‘गेम चेन्जर’ आयोजना निर्माण गर्ने भनेपछि अर्बौं, खर्बौं लगानी हुन्छ । नाफा–घाटा जोडिन्छ । यससँगै राजनीतिक स्वार्थ पनि गासिएर आउँछ ।
निजी क्षेत्रलाई पूर्वाधारमा संलग्न गराउने क्रममा पहिलो चरणअन्तर्गत एसियाका अधिकांश देशमा निर्णयकर्ता र राजनीतिज्ञको बुझाइमा अष्पष्टता भयो । बुट मोडेल अन्तर्गत पूर्वाधार क्षेत्रमा निजी क्षेत्रको संलग्नतालाई लगानीको बोझ नै निजी क्षेत्रले लिइदिने र सरकारको बोझ हलुका हुने बुझाइ रह्यो । यस्तो बुझाइबाट निर्णयकर्ता अति उत्साहित भए, जबकि निजी क्षेत्रले लगानीको बोझ लिने भन्ने कुरा सत्य होइन ।
हामीले बुझ्नुपर्ने विषय के छ भने निजी क्षेत्र दान–दातव्यको भावनाबाट अभिप्रेरित भएर आउने त होइन । निजी क्षेत्रले त आफूले लगानी गरेको लागत असुलउपर गर्छ । यसको भार उपभोक्ता या सरकारले लिनुपर्छ । जलविद्युत् आयोजना निजी लगानीमा निर्माण भयो भने त्यसको लागत उपभोक्ताबाट उठाउँछ । त्यस्तै, कुनै निजी क्षेत्रले विमानस्थल निर्माण गरिदियो भने त्यसमा गरेको लगानीको साँवा,–ब्याज र नाफासहित असुल गर्छ । त्यो असुल विमानस्थल प्रयोग गर्ने यात्रु र सम्बन्धित अन्य पक्षले व्यहोर्नुपर्छ । तर सबै पूर्वाधारमा उपभोक्ताबाट उठाइने महसुल निजी क्षेत्रको लगानी उठाउन पर्याप्त हुँदैन । त्यसमा सरकारी अुनदानको आवश्यकता पर्छ ।
निजी क्षेत्रलाई पूर्वाधारमा लगानी गर्न प्रवद्र्धन गर्ने पहिलो पुस्ता वा चरणका कानुन बने । विशेषगरी फिलिपिन्स, थाइल्यान्ड, इन्डोनेसिया, कोरिया लगायत देशमा कानुनको मस्यौदा भयो । तर अहिले समीक्षा गर्दा के थाहा भयो भने पहिलो चरणमा निजी क्षेत्रलाई पूर्वाधारमा संलग्न गराउन चाहने देश र त्यसका शासक बढी नै उत्साहित भएको देखियो । वास्तवमा उनीहरुको बुझाइ पूर्ण थिएन । निजी क्षेत्र भनेको लगानी बोझ लिने होइन, बरु गरेको लगानी निजी क्षेत्रले उठाएरै छाड्छ । त्यो बोझ कहीँ न कहीँ हस्तान्तरण हुन्छ । कि त सरकारले अनुदान दिनुप¥यो कि उपभोक्ताले बढी रकम तिर्नुप¥यो ।
यसकारण पछिल्लो चरणमा पूर्वाधारमा निजी क्षेत्रका संलग्नता भनेको लगानीको बोझ व्यहोर्नेभन्दा पनि निजी क्षेत्रसँग भएको व्यवस्थापकीय सीप प्रयोग गर्नेतर्फ अग्रसर भइरहेको पाइन्छ । हाम्रा ठूलो पूर्वाधार आयोजनामा निर्णय प्रक्रियामा ढिलाइ र झन्झट, ठेक्कामा किचलो र कामको गुणस्तर नहुने समस्या छ । तर निजी क्षेत्रले एउटा आयोजना ३० वर्षसम्म सञ्चालन गर्नुपर्ने भनेपछि ठेकेदारले कमजोर गुणस्तरको भयो भने ३० वर्षसम्म नटिक्ने हुन सक्छ भनेर बलियो र गुणस्तरीय बनाउने भयो । त्यस खालको व्यवस्थापकीय प्रभावकारिताले नाफा पनि कमाउने भयो । गुणस्तरीय पूर्वाधार पनि बन्ने भयो । त्योभन्दा पनि सार्वजनिक निकाय निर्माण गर्दा नाफा कमाउने सम्भावना नहुन सक्छ, तर चुस्त व्यवस्थापनको कारण निजी क्षेत्रले आयोजनालाई नाफामा लैजान सक्ने भयो ।
पछिल्लो समय लगानीको स्रोत परिचालन गर्नेमा निजीभन्दा सरकारी नै प्रभावकारी हुने देखिएको छ । किनकि सरकारले कुनै आयोजना निर्माणको लागि आन्तरिक बजारबाट ऋण लिन सक्छ । सरकारको टे«जरी बिलमा चारदेखि ६ प्रतिशतभन्दा बढी ब्याजदर छैन । जबकि निजी क्षेत्रले जलविद्युत्मा लगानी ग¥यो भने लगानीको ब्याजदर १० देखि १२ प्रतिशत छ । सरकारी र निजी क्षेत्रमा यत्रो अन्तर भनेको धेरै नै ठूलो हो ।
यसकारण बुट अवधारणा अन्तर्गत विकास भएका ऐनमै पनि धेरै चरणको संशोधन गरी नयाँ र अझ प्रभावकारी बनाउने प्रयास जारी छ । अहिले पहिलो, दोस्रो हुँदै तेस्रो चरणको विकासक्रममा बुट कानुन रहेको छ । तर नेपालमा यो विषयबारेको बुझाइ त्यत्ति परिपक्व र प्रस्ट अझै पनि भइसकेको देखिँदैन । उदाहरणको रुपमा नेपालमा धेरै नै चर्चामा आएको र राष्ट्रिय गौरवको दु्रत मार्ग (फास्ट ट्र्याक) लाई लिन सकिन्छ । यो आयोजना धेरै पहिले नै अघि बढ्नुपर्ने थियो । तर बुझाइको अस्पष्टताले गर्दा अघि बढाउन सकिएन । त्यसमा व्यक्तिगत रुपमा मैले मोडेल नै गलत छ भनेर पैरवी पनि गरें । भारतीय निर्माण कम्पनी आइएल एन्ड एफएसले वर्षको झण्डै १५ अर्ब रुपैयाँ न्यूनतम राजस्व ग्यारेन्टी (एमआरजी) माग्यो । हामीसँग प्रस्टता भएको भए त्यो विषय हामी पहिले नै सक्दैनौ भनेर भन्न सक्ने थियौं । तर हामी आफैं अल्मलियौं । नेपालमा मात्र होइन, धेरै पहिला कोरियामा पनि पहिलो बुट कानुन अन्तर्गत पूर्वाधार निर्माण गर्दा एमआरजीको व्यवस्था गरेका थिए । तर पछि उनीहरु प्रस्ट हुँदै गएपछि त्यस्तो व्यवस्था परिवर्तन गरे ।
यसकारण बुट कानुन अनुसार पहिलो चरणमा पूर्वाधार निर्माण गर्दा निजी क्षेत्रले जोखिम नलिने, राजनीतिक नेक्सस बनाएर समर्थन स्थापित गर्ने र अत्याधिक नाफा कमाउने काम भयो । यसकारण पहिलो पुस्ताका सरकारी निजी साझेदारी (पीपीपी) का आयोजनाहरु निर्माण पूरा त भए, तर सम्बन्धित देशका सरकारले लगानीको बोझ सारौं भन्दा कैयौं गुणा बढीको बोझ बोक्नुपर्ने दायित्व सिर्जना भयो । पीपीपी अन्तर्गत आयोजना निर्माण गरेका कम्पनीलाई विभिन्न हर्जना तिर्नुपर्ने, एमआरजी गर्नुपर्ने साथै अन्य ग्यारेन्टी गर्नुपर्ने दायित्व सिर्जना भयो ।
यसकारण पहिलो चरणका पीपीपी कानुन अनुसार बनेका आयोजनाको जोखिम जति सरकारले लिने र अत्याधिक नाफा भने निजी कम्पनीले कमाउने भए । यसकारण धेरै आयोजनाहरु आलोचित पनि भए । विशेषगरी फिलिपिन्स, कोरिया लगायत देशमा यस्ता आयोजना विवादमा पनि परे । आयोजना प्राविधिक रुपमा सफल भए, विकास पनि भयो तर वित्तीय र व्यवस्थापनको तर्फबाट हेर्ने हो भने सरकार र निजी क्षेत्रबीच विवाद हुने अवस्था समेत आयो । यो कुरो हाम्रो छिमेकी मुलुक भारतमा बनेका आयोजना हेरेर पनि थाहा पाउन सक्छौं । पछिल्लो समय पीपीपी मोडेलमा विकासशील देशमध्ये भारत सबैभन्दा आक्रामक र सफल मानिएको थियो । तर सन् २०१५ केलकर प्रतिवेदन (भारतका पूर्वअर्थसचिव विजय केलकरको नेतृत्वमा भारतीय सरकारले सार्वजनिक–निजी साझेदारीको विकासबारे अध्ययन गरी प्रतिवेदन दिन गठित समिति) ले पीपीपीको सोचमा भने फेरबदल ल्याइदिएको छ । पीपीपी मोडेलमा बनेका आयोजनाबारे गरिएको यो समीक्षा अध्ययनले पीपीपी कानुन सुधार गर्नुपर्नेमा जोड दिएको छ । उदाहरणको लागि दिल्लीको इन्दिरा गान्धी विमानस्थल जीएमआर कम्पनीले बनाएको हो । त्यो विमानस्थल निर्माण र सञ्चालन गर्न त सफल भयो, तर त्यहाँको महालेखापरीक्षकको टिप्पणी हेर्ने हो भने एकदमै आलोचित छ ।
पीपीपी कानुन निर्माण र कार्यान्वयनमा हामी नेपालमा सबैभन्दा पहिला बुट ऐन जारी गरिएको थियो । त्यस ऐन अन्तर्गत केही आयोजना अघि बढाउन खोजियो । सरकारी तहबाट अहिलेसम्म पनि कुनै ठूला आयोजना यस ऐनमार्फत अघि बढेको देखिँदैन । त्यो ऐन आउनुअघि नै हामीले सम्झनुपर्ने विषय के हो भने नेपालमा पीपीपीको सबैभन्दा सफल र अभ्यास गरिएको मोडेल जलविद्युत् आयोजना निर्माण हो । तर स्वतन्त्र विद्युत् उत्पादकहरुले गरेका जलविद्युत् उत्पादन भने पीपीपी कानुनअन्तर्गत नभई विद्युत् र लगानीसम्बन्धी ऐन अन्तर्गतका हुन् । पछि बुट ऐन आयो । बुट ऐनमार्फत अघि बढाउन खोजिएका ठूला योजनामा दु्रतमार्ग र काठमाडौं–हेटौंडा सुरुङमार्ग थिए । तर दु्रतमार्ग लामो विवादपछि नेपाली सेनामार्फत सरकार आफैंले निर्माण गर्ने प्रक्रिया अघि बढेको छ । सुरुङमार्ग त्यत्तिकै रोकिएर बसेको छ ।
बुट ऐनको ठाउँमा पीपीपी ऐन
पछिल्लो समय नेपालमा लगानी सम्मेलन आयोजना हुनुअघि बुट ऐनलाई प्रतिस्थापन गर्दै पीपीपी ऐन जारी भएको छ । त्यो ऐन आएको एक वर्ष पनि भएको छैन । बुट र पीपीपी ऐनमा सामान्यतया आधारभूत फरक केही छैन । दुवैका अवधारणना एकै हुन् । बुट भनेको निजी क्षेत्रले निर्माण गर्ने, २५–३० वर्षसम्म त्यसको स्वामित्व लिएर आयोजना सञ्चालन गर्ने र अन्तिममा सरकारलाई हस्तान्तरण गर्ने मोडेल हो । पीपीपी भनेको बुटको तुलनामा अलि बृहत् मोडेल हो । बुट भनेको पीपीपीकै प्रारम्भिक रुप हो । पीपीपी भनेको बुटको विस्तारित रुप हो । सुरुमा बुट प्रणाली कार्यान्वयनमा ल्याउँदा पूर्वाधारमा लगानी पूर्ण रुपले निजी क्षेत्रको हुने अवधारणा थियो । सरकारले सहजीकरणको लागि सहयोग गर्ने गथ्र्यो । तर पीपीपीमा भने निजी क्षेत्रको मात्र होइन, सरकारी क्षेत्रको पनि लगानी गर्ने भन्ने अवधारणा हो । लगानी साझेदारी गर्ने र दुवैले जोखिम बाँड्ने साथै भएको नाफा पनि बाँड्ने अवधारणा हो ।
नेपालको सन्दर्भमा जलविद्युत् आयोजना पीपीपीको अवधारणमा सफल भएको देखिन्छ । तर जलविद्युत् आयोजना पनि निजी क्षेत्रलाई दिने गर्यो । जबकि निजी क्षेत्रले उत्पादन गर्ने विद्युत् महँगो छ । त्यसमा नीतिगत तहमै निजी क्षेत्रलाई पनि साझेदारी बनाउने, आयोजनाको लागत न्यून बनाउने र प्रतिस्पर्धी बनाउँदा राम्रो हुने देखिन्छ । यति हुँदा पनि ऊर्जा विकासमा निजी क्षेत्रको संलग्नता उत्साहवद्र्धक छ ।
जलविद्युत् बाहेक केबलकार र बसपार्कहरु पनि पीपीपी अवधारणमा बनेका वा बन्ने क्रममा छन । हामीले बुझ्नुपर्ने विषय भनेको जुन पूर्वाधार सेवा दिने प्रकृतिको वा नाफामूलक र व्यावसायिक छ । त्यसमा पीपीपी मोडेल प्रभावकारी हुने देखिन्छ । उदाहरणको लागि केबलकार पर्यटन सेवाको लागि प्रभावकारी हुने देखिन्छ । यो आधारभूत सामाजिक सेवाभन्दा पनि लक्जरीको रुपमा रहेको हुन्छ । त्यस्तै बसपार्कहरु जहाँ व्यावसायिक हुन्छ, त्यहाँ पीपीपी मोडेल सफल हुन्छ । यसको सान्दर्भिकता पनि देखिएको छ ।
कानुन निर्माणमा अपरिपक्व
अहिले सरकार अझै विशेषगरी लगानी बोर्ड पीपीपी मोडेलबाट सबै पूर्वाधार आयोजनाको विकास गर्ने भनेर लागिरहेको देखिन्छ । त्यसमा परिपक्वता देखिँदैन । पहिलो पुस्ताका एसियाली देशहरु जसरी उत्साहित भएका थिए, अहिले सबैभन्दा बढी आयोजना पीपीपी मोडेलमा विकास गर्ने भन्ने विषय त्यसैगरी आइरहेको छ । सार्वजनिक लगानी कम भएपछि त्यसलाई विकास गर्न पीपीपी मोडेल भनेपछि रामबाण हो भनिएको जस्तो देखिन्छ, जुन सही होइन । अहिले मेट्रो रेल, मोनो रेल, सडक, पुल र विमानस्थल सबै पूर्वाधार पीपीपीमा विकास गर्ने भनिएको छ, जुन गलत हो । हामीले कुन योजना पीपीपी अन्तर्गत विकास हुन सक्छ, कुन सक्दैन भनेर सम्भाव्यता हेर्न आवश्यक छ । निजी क्षेत्रलाई पनि कुन मोडालिटी (प्रारुप) मा सहभागी गराउने भन्नेमा गृहकार्य गरिनु आवश्यक छ ।
अर्को पीपीपीबारे गलत धारणा पनि स्थापित भएको छ । त्यो के भने कुनै पूर्वाधार निर्माण गरेर त्यो व्यावसायिक रुपमा चलाउने हो भने त्यहाँ निजी क्षेत्र नै आउनुपर्छ भन्ने छैन । युरोपका केही देश, जापान, सिंगापुर लगायतमा दु्रतमार्गहरु सरकारी संस्थानले निर्माण गर्छ । त्यति मात्र होइन, सरकारी संस्थानले व्यावसायिक रुपमा सञ्चालन पनि गरिरहेको देखिन्छ । नेपालमै पनि माथिल्लो तामाकोसी जलविद्युत आयोजना सरकारी लगानीमा सरकारी कम्पनीले निर्माण गरिरहेको छ । किनकि त्यहाँबाट उत्पादन हुने विद्युत् उपभोक्तालाई बिक्री गर्ने र नाफा कमाउने प्राधिकरणको सोच छ । यसकारण नेपालमा पीपीपीका केही मोडेलहरु कार्यान्वनयमा रहेका पनि छन् । अझै धेरै ठाउँमा यसको आवश्यकता पर्न पनि सक्छ । तर धेरै उत्साहित भएर व्यावसायिक नहुने ठाउँमा पनि पीपीपी मोडेल लैजान खोज्नु सही होइन ।
अहिलेको पीपीपी ऐन पनि परिपक्व छैन । धेरैवटा विरोधाभाष रहेका छन् । ऐन मस्यौदा गर्ने क्रममा पीपीपी भनेर हामीले के बुझ्न खोजेको हो, अन्तर्राष्ट्रिय अनुभव र जटिलताबाट हामीले के सिक्यौं र हाम्रो विशिष्टता के हो जस्ता सन्दर्भ र अनुभवलाई अद्यावधिक गरेर मात्र कानुन परिपक्व, समय सान्दर्भिक र परिस्कृत हुन सक्ने देखिन्छ । कतिपय अनावश्यक विषयलाई विस्तृतमा दिइएको छ । अर्कोतिर कतिपय अत्यावाश्यक विषय छुटेको छ । हचुवाको भरमा पीपीपी मात्र भनेर निजी क्षेत्र लगानी गर्न आउँदैन । आएछ भने पनि त्यसले परिणाम सुखद दिँदैन ।
पूर्वाधारमा ‘फन्डिङ ग्याप’
अहिले धेरैतिर फन्डिङ ग्याप (अपुग लगानी) को विषय उठ्ने गरेको छ । किनकि हामीलाई ठूलो पूर्वाधार निर्माण गर्नुपर्नेछ । तर हामीसँग त्यस्ता योजना निर्माणको लागि गर्नुपर्ने लगानी रकम न्यून छ । यो बहसमा नसमातिएको मुद्दा के छ भने हाम्रो लगानी आवश्यकता र उपलब्ध लगानीपछि अपुग लगानी नै फन्डिङ ग्याप हो । हामीले कति हजार किलोमिटर रेलमार्ग निर्माण गर्ने, कति किलोमिटर सडक निर्माण गर्ने, कतिवटा विमानस्थल निर्माण गर्ने, कतिवटा सुरुङमार्ग निर्माण गर्ने भनेर हिसाब गरेर आएको रकमको परिमाणले मात्र हाम्रो अपुग लगानीलाई जनाउँदैन । तथापि यो एउटा महङ्खवपूर्ण तङ्खव भने हो । यसको सँगसँगै महङ्खवपूर्ण पक्ष के हो भने तपाईंको योजनामा भएका पूर्वाधार कसरी निर्माण गर्नुहुन्छ । हामी आफ्नै स्रोत साधन, प्राविधिक जनशक्ति, निर्माण कम्पनी परिचालन गरेर निर्माण गर्ने हो भने लगानीको एउटा आंकडा आउँछ । उदाहरणको लागि नागढुंगा सुरुङमार्ग निर्माण गर्न सक्ने नेपालसँगै जनशक्ति र निर्माण कम्पनी हुन्थ्यो भने अहिलेको लागतको आधा रकमै त्यो आयोजना बन्ने थियो । उनीहरुले अन्तर्राष्ट्रिय कम्पनीमार्फत बनाउँदैछन । त्यसको ठाँउमा नेपाली कम्पनीसँग निर्माण गर्न सक्ने क्षमता हुन्थ्यो भने अहिले भनिएको रकमको आधामा आयोजना बन्ने थियो । त्यसैले पूर्वाधार निर्माणको हाम्रो आन्तरिक प्रविधिक क्षमता विकास गर्न सक्दा अहिले भनिएको ‘फन्डिङ–ग्याप’को दायरा उल्लेख्य रुपमा घट्न सक्छ ।
अर्कोतिर हाम्रो क्षमता ह्रास हुँदै गइरहेको छ । कुनै पनि आयोजनाको विस्तृत आयोजना प्रतिवेदन (डीपीआर) बनाउनको लागि पनि हामीसँग क्षमता छैन । त्यसबेला दाताका कान ठाडाठाडा हुने गरेका छन् । डीपीआर तयार गर्नलाई अन्तर्राष्ट्रिय करार गर्नुपर्ने अवस्था छ । त्यसको अर्थ हामीलाई आयोजना निर्माणमा मात्र होइन, तयारीमा पनि डलर खर्च गर्नुपर्ने भइसकेको छ । यसकारण दाताबाट ऋण वा अनुदान नलिने र देशभित्रकै रकम वा डलर खर्च गरी विदेशी कम्पनीबाट त्यो काम गर्ने हो भने त हाम्रो भुक्तानी सन्तुलनमै असर पर्छ । आन्तरिक क्षमता वृद्धि गर्दा अन्ततः त्यसले हाम्रो आन्तरिक पुँजी परिचालन गरी हामी आफैंले पूर्वाधार निर्माण गर्न सक्ने अवस्था ल्याउँछ । पूर्वाधार विकासका लागि आवश्यक जनशक्ति, निजी तथा सरकारी संस्थागत विकास लगायत आन्तरिक प्रविधिक क्षमता र लगानी पुँजीको अन्तरसम्बन्धबारे नीतिगत तहमा पुनर्विचार जरुरी देखिन्छ । यस पक्षमा हाम्रा आर्थिक योजनाकारहरूको आवश्यक ध्यान पुग्न सकेको छैन । –सेजन स्मारिकाबाट
